É bem conhecido o fato de que a matriz de transportes no país apresenta distorção frente às características territoriais do Brasil: tem viés fortemente rodoviário, ao tempo que modais para os quais o transporte de longa distância é mais adequado – ferrovias, hidrovias, cabotagem – não foram objeto de políticas públicas senão de forma ad hoc. É igualmente verdade que a ineficiência da matriz, que se traduz em elevados custos logísticos, é também fruto de subinvestimento em todos os modais, inclusive em rodovias. Esta é a síntese do problema de infraestrutura no país: há de se investir mais e melhor, isto é, mobilizar mais recursos, e melhorar sua alocação.
O quadro acima retrata o desafio para os próximos anos, com os maiores hiatos onde estão os maiores retornos sociais: transportes (inclusive mobilidade urbana) e saneamento. Como superá-los com parcos investimentos públicos por conta das restrições fiscais? Deve-se ampliar no limite a participação do setor privado. Por isso é essencial melhorar o ambiente de negócios no país e a governança do investimento: a qualidade do planejamento de médio e longo prazo; o grau ainda elevado de insegurança jurídica e imprevisibilidade regulatória, neste caso ainda à espera da aprovação da Lei das Agências; e a própria institucionalidade dos projetos, que foi impulsionada mais recentemente pelo PPI, que deve ser preservado.
Igualmente importante é reduzir a carga regulatória, pesada e de modo geral ineficiente. Em infraestrutura, o regime dominante é o de concessão, tipicamente sob a supervisão de uma agência. Mas há alternativas superiores na presença de competição potencial – o regime de autorização, já praticado parcialmente no caso de portos e em telecomunicações. Em portos, a introdução desse regime estimulou novos investimentos fora dos portos organizados; agora é hora de privatizar as companhias Docas e dar maior agilidade aos terminais que operam nos seus perímetros.
Em telecomunicações já estamos atrasados: não há por que as operadoras permanecerem no regime de concessão e há espaço para “trocar” a mudança de regime com ampliação de investimentos, por exemplo, na universalização da banda larga.
No caso das ferrovias, as concessões são a regra. Impulsionar os investimentos nos próximos 2-3 anos irá depender de três movimentos distintos: antecipar a prorrogação das concessões sob regras claras e vinculantes de direito de passagem e investimentos de contrapartida; levar adiante as concessões previstas no PPI – primeiramente o tramo Sul da Norte-Sul; e introduzir o regime de autorização com liberdade de precificação para a implantação ou reativação de novas ferrovias.
Que ferrovias seriam essas? Nos EUA, elas se denominam “shortlines”, que operam em caráter privado e com maior liberdade regulatória, após o Staggers Rail Act de 1980, que viabilizou um surto de investimentos, com ganhos de produtividade e redução de tarifas. A importância dessa alternativa se denota pelos resultados: em 2018 nada menos do que 603 “shortlines” estavam em operação, com extensão de 47,5 mil milhas ou 29% do total da malha, sendo responsáveis por 24% dos investimentos do setor. Um em cada 5 vagões nos EUA são movidos por shortlines, servindo cerca de 10 mil clientes e auferindo receitas de US$ 4,64 bilhões.
Por que não replicar aqui a experiência dos EUA? Afinal há no país 8,6 mil km de ferrovias não utilizados (30,6% da extensão total), sendo 6,5 mil km sem condições operacionais, que poderiam ser modernizados nesse modelo. Há ainda grande potencial de novos trechos ferroviários conectando centros de carga com portos e outros modais de transporte. Já há um projeto de lei inovador (PLS 261), do senador José Serra, que prevê o novo regime de autorização em ferrovias.
Na presença de competição potencial, o regime de autorização é uma alternativa superior ao de concessão.
Um ponto central para o bom funcionamento do mecanismo estará na disciplina jurídica que combine a desativação/devolução de trechos pelas concessionárias e sua assunção por autorizatários para a criação de shortlines. Hoje, além de não haver previsão legal para o transporte privado de cargas associado à exploração da infraestrutura ferroviária, a desativação de trechos depende de autorização expressa do poder concedente, diante das repercussões que pode causar nos contratos de concessão. O PLS não trata do tema.
Será preciso, assim, arquitetar um arranjo harmonizando com mais clareza as ações de desativação de trecho concedido/implantação de shortline autorizada. O PLS deveria, também, definir qual o fator que divisa a utilização dos regimes de concessão e autorização para as ferrovias. Nos EUA, onde todas as ferrovias são privadas, pautadas em propriedade, o enquadramento se dá por faturamento. Nos portos brasileiros, dá-se por localização geográfica (dentro ou fora da poligonal do porto organizado).
Do ponto de vista econômico, as shortlines devem ser estimuladas, pois levam a investimentos eficientes, em trechos abandonados ou subutilizados, e que na maior parte dos casos competem com rodovias em más condições ou outros modais. Não sendo um monopólio natural, as shortlines devem ter liberdade de investimento, operação, venda de serviços e precificação. Esperamos que o PLS (ou um substituto) tenha rápida tramitação, pois é do interesse público.
Cláudio Frischtak é do International Growth Center (London School of Economics) e Inter.B Consultoria
Leonardo Coelho Ribeiro é professor convidado da FGV e sócio de LL Advogados.
Fonte: Valor Econômico
Data: 25/10/2018